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对“8号令”与河南省ag下载|注册保管期限“两分法”的思考
作者:刘东斌  来源:《ag下载|注册管理》2010年第四期  更新时间:2011/12/14

1引言

对于ag下载|注册保管期限的划分,一直以来,我省执行的是1985年由省ag下载|注册局制发的《河南省文书ag下载|注册保管期限表》(以下简称“河南两分法”), 实行的是 “河南两分法”。而国家ag下载|注册局1983年颁发、1987年修订的《文书ag下载|注册保管期限表》(以下简称“87表”)则实行的是“三分法”。“河南两分法”有别于我国“三分法”与“两分法”之争中的“两分法”(将在下文详述),据了解在全国可能是独此一家。“河南两分法”与国家ag下载|注册局的《文书ag下载|注册保管期限表》在原则上是一致的,并没有相悖之处,有的只是河南地方的特点和优点。[1]然而,“河南两分法”虽然实行了20多年了,却少有人对其特点和优点做进一步研究探讨,尤其是随着时间的推移和ag下载|注册信息化建设,“河南两分法”是否还具有原来的特点和优点,也没有人研究探讨。随着国家ag下载|注册局第8号令《机关文件材料归档范围和文书ag下载|注册保管期限规定》(以下简称“8号令”)在我省贯彻实施,新的问题又出现了。不仅有实行“三分法”的新课题,还有“河南两分法”与“三分法”的衔接以及“河南两分法”是否保留等问题,对此,笔者不揣陋识,谈些看法。

28号令”与“河南两分法”

对于ag下载|注册保管期限的划分,我国有“三分法”和“两分法”之争。所谓“三分法”就是将ag下载|注册保管期限分为永久、长期、短期,“8号令”虽然分为永久和定期两种,但又将定期分为30年和10年,实际还是“三分法”。“两分法”是将ag下载|注册保管期限分为永久、定期或分为“进馆”和“不进馆”两部分。这里不管是“三分法”和“两分法”都是针对所有ag下载|注册来说的,也就是说不管是本单位形成的还是外单位的来文都有永久、长期、短期或永久、定期的。而“河南两分法”与上述的“两分法”含义完全不同,“河南两分法”的划分是在国家“三分法”的基础上再按照本单位形成的和外单位的来文来分。“8号令”是同一全宗内每一级的ag下载|注册文件划分为三种保管期限,而“河南两分法”是同一全宗内每一级的ag下载|注册文件基本上划分为两种保管期限。具体说,本单位形成的重要的归永久,一般的归短期;对于上级来文,针对或与本单位有关的归永久,重要的归长期,一般的归短期;对下级来文,重要的归长期,一般的归短期。也就是说本单位的只有永久、短期两种,来文基本上是长期、短期两种。

38号令”“三分法”的缺陷

虽然,“8号令”要突出立档单位的主体地位,尽量解决文件材料重复归档和ag下载|注册将来重复进馆的问题。但是,“8号令”并没有解决。问题的关键不论是“三分法”还是“两分法”,其致命的弱点是不分本单位的文件和收文,一律按永、定(30年、10年)或永、长、短来分。其缺陷主要有以下几方面:

3.1割裂了文件的有机联系,不便于系统利用。

按照《机关ag下载|注册工作业务建设规范》的要求:一个单位的ag下载|注册全宗,要按不同的保管期限分别排列存放、分别编写目录。“三分法”的三个档次的划分必然将一个单位密不可分的ag下载|注册分散在三种不同的保管期限中,既割裂了相关文件的有机联系,也不便于系统利用。不仅加重了ag下载|注册室提供利用工作的负担,同时也加重了ag下载|注册馆提供利用工作的负担。因为,按照《ag下载|注册馆工作通则》规定:省辖市(州、盟)和县级ag下载|注册馆同时接收长期保存的ag下载|注册。而ag下载|注册馆保管的永久ag下载|注册和长期ag下载|注册是在不同的库房中分别保管的,对同一机关单位的ag下载|注册利用很不便利。

3.2无法解决归档文件的大量重复

8号令”要尽量解决文件材料重复归档和ag下载|注册将来重复进馆的问题,但“8号令”并没有解决这个问题。从条款上说“8号令”在永久类中收到的文件材料,与“87表”都一样,都是2条,只是文字表述略有差异。看似不多,但仅“11.1上级机关制发的属于本机关主管业务的文件材料”这一条,要顶本单位形成的文件材料好多条。因为前者是总体划分的,后者是细化的。条款少并不代表文件材料少,实际形成的ag下载|注册并不少。据调查了解,在市、县级的许多机关单位形成的永久和长期的ag下载|注册中,上级的来文占到一半以上,有些甚至占到三分之二以上。而且还有一个现象,也应该引起重视。就是上级的文件越是重要的,保管的重复率越高,但利用率越低。比如“8号令”,作为省、市ag下载|注册局不仅要层层转发,还要层层作为永久ag下载|注册来保存,但对它基本上不会去利用。因为有《<机关文件材料归档范围和文书ag下载|注册保管期限规定>问题解答》和其他单行本的存在,现在更有网络版的,查找很方便。造成大量重复的原因就是大量的归档上级的文件,这在国家中央机关可能不是问题,但是,越是基层越是问题也越严重,尤其是市、县级更严重。由于“三分法”将本单位形成的文件与收文混在一起,所以,它根本无法解决重复的问题。

3.3案卷文件混装,不便于鉴定销毁也不便于管理

    由于“8号令”将本单位形成的文件与收文混起来分保管期限,那么,在组卷(分盒)时,每一卷(盒)中都会既有本单位形成的文件也有收文。在国家中央机关中这种现象可能不会出现,因为它们形成的和收文多,可单独组卷(分盒),但在同一年度同一保管期限内还是本单位形成的和收文的卷(盒)混在一起。而在市、县级机关单位,由于本单位形成的和收文少,不管是按问题还是按机构分,基本上都得混卷(盒)装,它既不便于鉴定销毁也不便于管理。并不像有学者说的那样:按“三分法”组卷有利于进馆后的ag下载|注册鉴定销毁工作。[2]特别是对馆藏的长期ag下载|注册的鉴定,本单位的和收文混在一起,鉴定难度大。即使鉴定,也会带来重新组卷、编目、倒架等难题。我市就有这样的实例,我市某垂直单位,其ag下载|注册是按“三分法”组卷的,其上级部门要接收它的永久和长期ag下载|注册,经鉴定其永久和长期ag下载|注册中有许多是其上级部门的文件,上级部门要求剔除这部分文件,结果,他们用了大量的人力、物力和时间,先拆卷把其中上级部门的文件剔除,然后将剩下的文件重新组卷、编目,整理好后移交。

3.4不适合作为ag下载|注册馆挑选ag下载|注册的依据

虽然“8号令”强调以本单位的为主,但“8号令”不是按本单位的为主来划分的,而是将本单位形成的文件与收文混在一起来划分。它的保管期限的划分仅仅是站在某一个单个全宗的角度来规定的,既没有考虑全宗之间的重复,也没有考虑ag下载|注册进馆后的馆藏ag下载|注册优化,更没有考虑各级ag下载|注册馆的重复问题。这就造成不仅有大量的收文重复进入永久ag下载|注册中,而长期ag下载|注册中又有大量本单位的文件。因此,一方面不可避免的造成大量重复的ag下载|注册涌进ag下载|注册馆,另一方面,又使许多有价值的ag下载|注册被拒之在ag下载|注册馆外。使ag下载|注册馆无法真正挑选应该进馆保存的ag下载|注册。“8号令”显然不适合作为ag下载|注册馆挑选ag下载|注册的依据。

3.5不适应ag下载|注册信息管理现代化

对于ag下载|注册馆馆藏ag下载|注册的数字化,现在通行的做法是,首先只对永久ag下载|注册进行数字化。按照“三分法”分的ag下载|注册,其永久ag下载|注册中既有本单位形成的ag下载|注册,也有大量的上级的ag下载|注册,如果只对本单位形成的ag下载|注册进行数字化,则需要挑选出来进行数字化,仅仅挑选的工作量就很大,还有对这些挑选出来的ag下载|注册进行数字化后的整理问题,与纸质ag下载|注册对应的问题。所以,一般的是采用将永久ag下载|注册全部数字化,但是,这也有问题,那就是大量上级的ag下载|注册,也就是重复的ag下载|注册,要重复数字化,带来不必要的重复劳动和浪费。再一个,长期ag下载|注册中有大量的本单位形成的ag下载|注册,如果不对其进行数字化,既影响一个单位文件的有机联系,也不便于利用。如果对其进行数学化,则存在与永久ag下载|注册数字化同样的问题。

4“河南两分法”的优势。

4.1区分本单位形成的文件与收文,破解ag下载|注册重复之难

  馆藏ag下载|注册的重复一直是个难解题。进馆ag下载|注册的重复,实质上都是由收文造成的。“河南两分法”从各级ag下载|注册馆着眼,从ag下载|注册室做起,将本机关同上、下级机关形成的ag下载|注册,区分得一清二楚,“这就从划分保管期限的角度,为建立层次结构合理的ag下载|注册馆网络,体现以本机关(或本级)ag下载|注册为主体和重点的思想,提供了具体的途径和必要的前提。”[1]从而减少ag下载|注册重复,走出长期困惑的ag下载|注册重复魔区。“河南两分法”规定在永久ag下载|注册中只有本级(本机关)和上级针对本机关的重要ag下载|注册文件,不包含上级机关制发的属于本机关主管业务的重要的文件材料。在长期ag下载|注册中只有上级机关制发的属于本机关主管业务的重要的ag下载|注册文件,以及下级报送的重大问题的ag下载|注册,没有任何本机关的ag下载|注册。显而易见,“河南两分法”中的永久与长期ag下载|注册相加之和,恰好基本上等同于“87表”和“8号令”中的“永久的量。就永久ag下载|注册来说,虽然“河南两分法”中也有上级针对本机关的重要ag下载|注册文件,但这是必要的重复,而且数量也不大。“河南两分法”最大限度地减少了ag下载|注册的重复,可以说基本上解决了ag下载|注册重复之难。

4.2实现以我为主,保障ag下载|注册安全

以我为主的ag下载|注册保管思想在“河南两分法”中得到了的充分体现。从挑选ag下载|注册看,它将直接反映本机关职能活动和工作面貌的主要ag下载|注册全部归为永久,在永久ag下载|注册中绝大部分都是本机关形成的ag下载|注册,实现了以我为主。从保管的角度看,本机关形成的永久ag下载|注册是ag下载|注册馆(或全宗)的唯一重点,一旦发生非常情况或灾害,首先必须要确保其绝对安全。它们一旦损毁,则无法弥补。而上级ag下载|注册受到损毁,上级或同级ag下载|注册馆还会有保存。“河南两分法”实现了以我为主,将ag下载|注册重复降低到最低限度,可以用较小的代价保障重点ag下载|注册的安全。

4.3操作简洁便于整理

8号令”规定,同一全宗内的每一级的ag下载|注册文件都要划分为三种保管期限,而且界限不清晰,尤其是本单位形成的ag下载|注册最难把握。而“河南两分法”规定同一全宗内的每一级的ag下载|注册文件只划分为两种保管期限,即“一分为二”,很显然比“一分为三”的界限清晰。这尤其是适合市、县中小机关单位形成ag下载|注册数量不多的实际。从数量上说,“8号令”是将每一年度的文件分为9部分,而“河南两分法”是将每一年度的文件分为6部分,减少三分之一。非常明显,“河南两分法”操作简洁,便于整理,也容易掌握。

4.4便于ag下载|注册的管理和利用

由于“河南两分法”是按同一全宗内的每一级的ag下载|注册文件只划分两种保管期限,那么,按照市、县ag下载|注册馆应接收永久和长期的ag下载|注册的规定,进馆的ag下载|注册中也就很清晰,永久ag下载|注册中基本上都是本机关形成的ag下载|注册,长期ag下载|注册中都是上级和下级机关形成的ag下载|注册。在日常管理中和ag下载|注册保护中可以向永久ag下载|注册库房倾斜,保证重点。在日常利用工作中,只要是查阅本机关形成的ag下载|注册,只查阅永久ag下载|注册目录就可以,不用像“三分法”那样,永久的目录中找不到,还要再查长期的目录。反之,查阅上级和下级的ag下载|注册,只查阅长期的目录即可。

4.5便于ag下载|注册的鉴定销毁

按规定市、县级ag下载|注册馆要接收长期ag下载|注册保存,由于按“三分法”分的ag下载|注册,长期ag下载|注册中有大量的本机关形成的ag下载|注册,对其到期后的鉴定就成为ag下载|注册鉴定的最大难点,这恐怕就是为什么会形成ag下载|注册鉴定鉴而不定,定而不销的根本原因。而“河南两分法”中的长期ag下载|注册都是上级和下级的来文,到保管期限后,对其的鉴定就比较简单,或全部销毁或有选择地挑少部分重要的代表性的,工作量不大也好操作。

4.6便于ag下载|注册馆挑选ag下载|注册

由于“河南两分法”真正实现了以我为主,这就为ag下载|注册馆挑选ag下载|注册带来了便利,ag下载|注册馆可以从容地挑选真正应该进馆永久保存的ag下载|注册进馆保存,并可以避免大量重复的ag下载|注册涌进ag下载|注册馆。“河南两分法”完全可以作为ag下载|注册馆挑选ag下载|注册的依据。即便是按照规定市、县ag下载|注册馆应接收长期的ag下载|注册的规定,那么对于长期ag下载|注册很清楚,它都是上级和下级的ag下载|注册,也就是都是重复的ag下载|注册,可以随时剔除。

4.7便于适应ag下载|注册信息管理现代化

对于ag下载|注册馆馆藏ag下载|注册的数字化,按“河南两分法”,由于进馆的本单位的都是永久ag下载|注册,只对其全部进行数字化即可,不存在“三分法”带来的问题。可以用最少的费用做到对永久ag下载|注册的数字化。也不需要对长期ag下载|注册进行数字化,由于长期ag下载|注册都是上级和下级的ag下载|注册,只要上级和下级相应的ag下载|注册馆对其永久ag下载|注册进行了数字化,就可以共享。或者在一个省里,只要有一个市ag下载|注册馆对其长期ag下载|注册进行数字化,除少部分下级的ag下载|注册外,其他市也可以共享,而不必都对长期ag下载|注册进行数字化。明显地可以减少重复和浪费。

5“河南两分法”的理论与实践意义

“河南两分法”与“三分法”和“两分法”有着本质区别。从本质上说所谓的“三分法”和“两分法”都是仅从ag下载|注册保存价值一方面来分的。而“河南两分法”是在区分文件形成者的基础上来划分ag下载|注册的保存价值。进一步说是从各级ag下载|注册馆着眼,从ag下载|注册室做起,建立层次结构合理的ag下载|注册馆网络和馆藏,减少馆藏ag下载|注册重复为落脚点。深层次上说是揭开了ag下载|注册重复之谜,彻底解决了ag下载|注册重复难题,赋予了ag下载|注册保管期限表更重要的职能。对于优化馆藏、ag下载|注册鉴定、进馆标准以及库房管理、提供利用都有着重要的理论价值和实践意义。“河南两分法”在河南全省实施,并经受住了20多年的实践考验,可以说已经成熟了。它是着河南两代ag下载|注册工作者智慧和辛勤劳动的结晶。

6实施“8号令”的问题与建议

实施“8号令”存在的问题:其一,“8号令”没有解决ag下载|注册重复的问题;其二,对河南来说还有其特殊的问题。一是“三分法”对于ag下载|注册业务指导人员、ag下载|注册馆和机关ag下载|注册室人员,都是新课题,需要学习适应,并且是由“一分为二”的简到“一分为三”的繁,自然是困难重重;二是衔接的问题。我省ag下载|注册馆馆藏ag下载|注册都是按照“河南两分法”整理的。如果“三分法”整理的ag下载|注册接收进馆后,就会出现长期库房中有本单位形成的ag下载|注册,长期ag下载|注册目录中也会有本单位的,这给库房管理、ag下载|注册的查阅、检索、鉴定等带来一系列的问题。如何衔接是需要解决的问题。

 “河南两分法”的优势是显而易见的。虽然,它可能现在还没有被全国更多的ag下载|注册学者和ag下载|注册同仁认识了解,相信他们会认可的,但这需要时间。我省不应该轻易放弃20多年的实践,建议保留河南这块“实验田”,继续进行“河南两分法”的实践。当然,“河南两分法”也应该根据“8号令”的“凡涉及与公民权益有关的文件材料,归档和划分保管期限时要体现‘从宽’的原则”,[3]进行修订,还要加强对“河南两分法”的理论研究和总结,进一步完善“河南两分法”,为我国制定更加合理的ag下载|注册保管期限表探出一条新路。

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