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论ag下载|注册行政管理的范围
作者:刘东斌  来源:《ag下载|注册管理》2011年第五期  更新时间:2011/12/14

ag下载|注册行政管理的范围有多宽?有没有边界?对于这个问题,在计划经济时代,这似乎并不是个问题,ag下载|注册行政管理也似乎并没有边界。因为,那时,往往把行政管理看成是无所不能的,权力无限、责任无限的。对于ag下载|注册行政管理也是如此。然而,社会主义市场经济是法制经济,行政管理则必须依法行政,依法行政最基本的原则是“法无授权不可为”,对依法行政下的ag下载|注册行政管理来说,其管理范围是有限,是有边界的。但是,对于ag下载|注册行政管理者来说,由于受计划经济时代观念的影响和惯性思维,加上还没有完全走上依法行政的轨道上,使得其既没有范围概念,也没有边界意识。据对中国知网中以篇名、主题、关键词搜索“ag下载|注册行政管理范围”和“ag下载|注册行政管理边界”,没有查到一篇文章。ag下载|注册行政管理基本上处于想到哪就管到哪的状态。这对ag下载|注册行政管理部门依法行政和ag下载|注册事业的发展,将产生不利影响。因此,探讨ag下载|注册行政管理的范围将有益于ag下载|注册事业的发展。

1ag下载|注册行政管理的法定范围与边界

《ag下载|注册法》第六条规定:“国家ag下载|注册行政管理部门主管全国ag下载|注册事业,对全国的ag下载|注册事业实行统筹规划,组织协调,统一制度,监督和指导。”“县级以上地方各级人民政府的ag下载|注册行政管理部门主管本行政区域内的ag下载|注册事业,并对本行政区域内机关、团体、企业事业单位和其他组织的ag下载|注册工作实行监督和指导。”这里明确规定ag下载|注册行政管理部门管理的职责范围是国家ag下载|注册事务——ag下载|注册事业、ag下载|注册工作。具体的ag下载|注册——ag下载|注册实体的管理不属于ag下载|注册行政管理的法定职责范围。

《ag下载|注册法》调整的ag下载|注册范围,即《ag下载|注册法》第二条的规定:本法所称的ag下载|注册是指过去和现在的国家机构、社会组织以及个人从事政治……等活动直接形成的对国家和社会有保存价值的……历史记录也就是说《ag下载|注册法》调整的ag下载|注册范围是“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册。

根据《ag下载|注册法》第二条和第六条的规定,ag下载|注册行政管理部门管理的范围就是那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册的国家机构、社会组织以及个人与“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册相关的ag下载|注册事务。这个范围说明不是所有产生ag下载|注册的领域和这些领域产生的所有ag下载|注册有关的ag下载|注册事务都是ag下载|注册行政管理部门管理的范围。这个范围就是ag下载|注册行政管理部门依法行政行使职能的前提边界,由于ag下载|注册行政管理的管理范围只在“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册方面有效,因此这个前提边界必须清楚。对超出这个范围边界而行使的ag下载|注册行政管理行政行为要慎重,否则,就有违法之嫌。

由于那些产生和保管“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册的所有者不同,ag下载|注册所有权就分为国有的和非国有的,因此,对这两类ag下载|注册行政管理相对人的ag下载|注册事务的管理程度范围就有所不同。对于国有ag下载|注册的ag下载|注册行政管理相对人的ag下载|注册事务,ag下载|注册行政管理部门管理程度范围可以管的细一些。可以管到,按照《ag下载|注册法》第十条规定要“集中管理”、第十一条规定要“定期向ag下载|注册馆移交ag下载|注册”、第十三条规定要“配置必要的设施,确保ag下载|注册的安全”、第十七条“禁止出卖属于国家所有的ag下载|注册”等等。但是,对于非国有ag下载|注册的ag下载|注册行政管理相对人的ag下载|注册事务,ag下载|注册行政管理部门管理程度范围就不可以管这样细了。应按照《ag下载|注册法》第十六条规定来管理。《ag下载|注册法》第十六条规定:“集体所有的和个人所有的对国家和社会具有保存价值的或者应当保密的ag下载|注册,ag下载|注册所有者应当妥善保管。对于保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致ag下载|注册严重损毁和不安全的,国家ag下载|注册行政管理部门有权采取代为保管等确保ag下载|注册完整和安全的措施;必要时,可以收购或者征购。”“前款所列ag下载|注册,ag下载|注册所有者可以向国家ag下载|注册馆寄存或者出卖;向国家ag下载|注册馆以外的任何单位或者个人出卖的,应当按照有关规定由县级以上人民政府ag下载|注册行政管理部门批准。严禁倒卖牟利,严禁卖给或者赠送给外国人。”这条规定了ag下载|注册行政管理部门管理非国有ag下载|注册所有者的ag下载|注册事务程度范围边界。

2ag下载|注册行政管理没有范围边界意识的表现

2.1ag下载|注册行政管理的对象范围边界不明确。某个行业或专业的行政管理机关的管理对象范围边界应该是明确的,即负责管理国家一个行业或专业的事务,这应是常识。但是,ag下载|注册行政管理部门对管理的对象范围边界却不明确,既管理国家ag下载|注册事务——ag下载|注册工作,又管理具体的ag下载|注册——ag下载|注册实体,而且更多的是管理具体的ag下载|注册。ag下载|注册行政管理机关与其他行业或专业行政管理机关一样,负责管理国家一个行业或专业的事务。其负责管理的对象范围边界应该是限定在国家ag下载|注册事务——ag下载|注册工作之内,而且,《ag下载|注册法》第六条对此也做了明确的规定。遗憾的是ag下载|注册行政管理部门始终没有确立ag下载|注册行政管理的对象范围边界的概念和意识,不清楚该管什么,不该管什么。说ag下载|注册行政管理部门不清楚该管什么,从感情上的确让人难以接受,但事实的确如此。(请参见拙文《论ag下载|注册行政管理的对象》一文,载《ag下载|注册管理》2011年第4期)

2.2不清楚法定的ag下载|注册行政管理范围边界。ag下载|注册行政管理的范围边界《ag下载|注册法》已做了明确规定。但是,ag下载|注册行政管理部门依然是想到哪里就管到哪里,没有任何范围边界概念和意识,不是“越位”,就是“缺位”。

2.2.1在“创新”的名义下任意扩大ag下载|注册行政管理的范围。在计划经济时代,ag下载|注册行政管理部门一直是以管理国家机关、事业单位和国有企业单位为主的。随着改革的发展和社会主义市场经济体制的建立,我国的经济成份呈多元化,国家ag下载|注册局对此提出了“创新ag下载|注册服务机制,拓展ag下载|注册工作领域”的指导思想,这是适应我国的改革发展形势而做出的正确决策。然而,ag下载|注册行政管理部门忽视了一个前提,那就是社会主义市场经济是法制经济,我国已经进入了法制时代,依法行政已经成为行政管理的准则。ag下载|注册行政管理部门还忽略了自身的改革,没有转变ag下载|注册行政管理模式,实现由计划经济时代指令性的业务指导为主到社会主义市场经济时代的依法行政为主的转变。因此,ag下载|注册行政管理部门依然是计划经济时代的思维,将本应该在法定的管理范围内来创新ag下载|注册服务机制,拓展ag下载|注册工作领域”,变成了在“创新”的名义下不顾法定的ag下载|注册行政管理范围的限定,任意扩大范围,想到哪里就管到哪里。如先后提出了民营企业建档、社区建档、村级建档,甚至家庭建档。首先,对于民营企业、社区、村级的这些非国有ag下载|注册的ag下载|注册行政管理相对人的ag下载|注册事务管理基本上是按照对国有ag下载|注册的ag下载|注册行政管理相对人的ag下载|注册事务来管理的,这明显的超出了ag下载|注册行政管理的范围。就以《湖南省民营企业ag下载|注册管理暂行办法》为例来说明。该《办法》第二条规定:“本办法所称民营企业ag下载|注册,是指民营企业在生产、经营、管理等各项活动中直接形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子等不同载体形式的历史记录。”并且对其ag下载|注册的管理如建立ag下载|注册机构、明确ag下载|注册管理部门与人员、实行集中统一管理、ag下载|注册工作部门的职责、分类、归档时间等等都做了规定。按照《ag下载|注册法》的规定,ag下载|注册行政管理部门对非国有ag下载|注册只管其中那些“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册事务,具体管理程度范围应该限制在第十六条的范围内。该《办法》明显的是越权扩大了管理范围。其他一些地方ag下载|注册行政管理部门制定的《民营企业ag下载|注册管理办法》基本大致相同,还有《社区ag下载|注册管理办法》《村级ag下载|注册管理办法》也基本与民营企业ag下载|注册管理办法》大致相同。其二,对家庭建档,无论是管建档还是ag下载|注册事务,对于大多数来说,都已经超出ag下载|注册行政管理的范围。因为,在广大家庭中,具有“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册的家庭是很少数,而不是绝大多数。政府行政管理行为的底线就是公民的个人权利。政府行政管理绝不能冲破这个底线去侵犯公民的权利。ag下载|注册行政管理的行政行为深入到家庭ag下载|注册的范围(而且这些ag下载|注册中的大部分不属于“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册),明显超出了ag下载|注册行政管理的范围,且侵犯公民的权利之嫌。就以《哈尔滨市家庭ag下载|注册管理办法(试行)》为例来说明。该《办法》第一条说明是“依据《中华人民共和国ag下载|注册法》、《哈尔滨市ag下载|注册管理条例》等有关规定,制定本办法。”但是,《中华人民共和国ag下载|注册法》和《哈尔滨市ag下载|注册管理条例》限定的管理范围都是“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册范围,而该《办法》第三条规定:“本办法所称的家庭ag下载|注册,是家庭及家庭成员在家庭生活中形成和在社会活动中形成可归属个人的保存备查的文字、图表、声像、电子数据等不同形式和不同载体的历史记录。”并不是“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册,立法依据不充分,明显的是越权扩大了管理范围。而且,其第五条还规定:“家庭应确定一名家庭成员负责家庭ag下载|注册的收集、整理、保管和利用,学习掌握必要的ag下载|注册法律知识和ag下载|注册管理技能,定期整理家庭ag下载|注册,并向家庭成员通报家庭ag下载|注册整理情况。”这明显的是侵犯公民的权利,干涉公民对家庭事务的处置权。其他一些地方ag下载|注册行政管理部门制定的《家庭ag下载|注册管理办法》基本与此相同,而且有些连立法依据的条款都没有。

2.2.2该管的不管任意缩小ag下载|注册行政管理的范围。主要表现在以下两个方面:

2.2.2.1以ag下载|注册馆的接收范围为边界。由于ag下载|注册行政管理部门长期以来一直以直接管理国有ag下载|注册为己任,而这部分ag下载|注册又主要是以综合ag下载|注册馆接收范围的ag下载|注册为主,并且接收的ag下载|注册又以文书ag下载|注册为主,因此,一些ag下载|注册行政管理部门有意无意的将其管理范围限定综合ag下载|注册馆接收范围内,甚至限定在接收的文书ag下载|注册范围内。致使一些综合ag下载|注册馆馆藏ag下载|注册:“门类单一。馆藏多是文书ag下载|注册,科技ag下载|注册和专门ag下载|注册极少, 许多综合ag下载|注册馆竟没有科技ag下载|注册和会计ag下载|注册”。[1]因而,对那些大量的属于国有ag下载|注册范围内的“对国家和社会有保存价值的”科技ag下载|注册、专业ag下载|注册等ag下载|注册工作的管理,要么象征性地指导管理一下,要么敬而远之,要么视而不见。对于机关的专业ag下载|注册工作,最近,国家ag下载|注册局长杨冬权指出:“过去,大家谈到机关ag下载|注册,首先想到的是文书ag下载|注册,红头文件,而对机关或系统的许多专业ag下载|注册没有太重视。现在看来,各种专业ag下载|注册、业务ag下载|注册,特别是涉及民生的那些专业ag下载|注册,越来越重要,越来越需要引起重视,要下力气抓好。”[2]不管是过去对专业ag下载|注册没有太重视,还是现在越来越需要引起重视,都说明一个问题,对机关专业ag下载|注册工作是该管而没有管。实际上是缩小了ag下载|注册行政管理的范围。

2.2.2.2对个人ag下载|注册的监管工作几乎是空白。由于个人保存的“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册的分散性,加上对其管理的认识不足,使得许多ag下载|注册行政管理部门对本行政区域内的个人保存的“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册从未做过调查摸底或登记备案工作,对其内容、数量、价值、保管情况一概不知。至于对因保管条件恶劣或者其他原因被认为可能导致ag下载|注册严重损毁和不安全的采取代为保管、收购或者征购措施,对个人ag下载|注册在流转中的捐赠、买卖和出境的监控管理,几乎都是空白。许多个人保存的“对国家和社会有保存价值的”ag下载|注册频频出现在地摊、拍卖行就说明了这一点。

3造成ag下载|注册行政管理无范围边界意识的原因

3.1历史与体制原因。由于在计划经济时代,单位性质比较单一(公有制为主),所以使ag下载|注册行政管理部门长期以来形成了以管理国有ag下载|注册为主的观念。加上长期以来ag下载|注册局馆基本不分(过去大都或ag下载|注册馆兼管ag下载|注册行政管理职能或ag下载|注册馆是ag下载|注册局的内设机构,现在大都是局馆合一),综合ag下载|注册馆进馆ag下载|注册单一(基本只进文书ag下载|注册),因此,不少ag下载|注册行政管理部门有意无意的将其管理范围限定综合ag下载|注册馆接收ag下载|注册范围内,甚至限定在接收的文书ag下载|注册范围内。另一方面,综合ag下载|注册馆接收范围内的单位ag下载|注册整理的情况如何、质量好坏,直接影响到进馆后的ag下载|注册整理和日常管理工作,为减少ag下载|注册进馆后ag下载|注册馆(实际也是ag下载|注册局自身)的整理工作压力,因此,ag下载|注册局必然要将ag下载|注册行政管理工作的重点放在这个范围内。

3.2ag下载|注册行政管理部门法制意识淡薄。ag下载|注册行政管理部门没有边界意识,最主要的原因是ag下载|注册行政管理部门依法治档、依法行政的法制意识淡漠。什么是依法治档?依法治档就是依法管理ag下载|注册的各项事务,依法控制ag下载|注册行政管理部门的权力,防止其权力的滥用。”[3]有多少ag下载|注册行政管理者意识到这一点了?什么是依法行政依法行政的最基本的要求是行政管理“法无授权不可为”。ag下载|注册行政管理的范围在《ag下载|注册法》中规定的清清楚楚,但ag下载|注册行政管理部门就是没有按照规定去做,很显然,ag下载|注册ag下载|注册行政管部门在ag下载|注册行政管理范围边界问题上,法制意识是淡薄的,没有用依法治档的意识来约束ag下载|注册行政管理的权力,没有将依法行政的理念贯穿到整个ag下载|注册行政管理的具体行政行为之中。

4ag下载|注册行政管理中的管理创新与依法行政辨析

上文中已经论述一些任意扩大ag下载|注册行政管理的范围的“越位”做法,大都是在管理“创新”的名义下进行的。应该说,在改革开放初期,在法制不健全的情况下,许多工作都可以试验创新。但是,在今天我国的中国特色社会主义法律体系已经形成,依法行政成为行政管理准则的情况下,对于行政机关必须确立“法无授权不可为”的理念,一切行政管理上的创新都应该在法律规定的范围内进行,超出法律规定的范围就是“越位”,就有违法之嫌。在《ag下载|注册法》已经颁布20多年后的今天,如果还做超出《ag下载|注册法》规定范围的“创新”,就有些说不过去了。按依法行政的要求,ag下载|注册行政管理的范围已经由《ag下载|注册法》划定,就不存在ag下载|注册行政管理范围的创新空间。如果要创新的话,也只是在ag下载|注册行政管理的法定范围内,在管理方法上的创新。退一步说《ag下载|注册法》规定的有缺陷,要弥补缺陷而创新,也应该是在一定级别的机关授权下,在一定的范围内进行试点,取得经验后,再经过授权在稍微大的一定的范围内推行,经证明是可行的,然后再总结上升为法律,由全国执行。而不应该不经授权就遍地开花的“创新”,这样的所谓“创新”会扰乱依法行政,降低法律的效力,损害法律的威严。

5结束语

ag下载|注册行政管理没有任何范围边界概念和意识,想到哪里就管到哪里,不是“越位”就是“缺位”现象的存在,说明ag下载|注册行政管理部门的自身普法任务还很重,依法治档、依法行政任重道远。

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